南京大学沈坤荣：供给侧结构性改革改什么怎么改？

　　沈坤荣，经济学博士，中国社科院经济学博士后，荷兰蒂尔堡(TILBURG)大学经济系访问学者，美国斯坦福(STANFORD)大学经济学系高级研究学者。南京大学商学院执行院长，厦门大学EMBA名誉讲师 ，主要讲授《宏观经济理论与实践》EMBA课程。

　　沈坤荣：供给侧结构性改革改什么怎么改?

　　■ 推进供给侧结构性改革，是以习近平同志为总书记的党中央深刻把握国内外发展大势基础上对经济治理理念的重大创新，对于解决困扰我国经济发展的重大结构性问题意义重大。

　　■ 改革开放以来，我国经济持续了30多年的高增长，主要解决的问题是总量供给不足，需求侧管理功不可没。但仔细回顾一下，以往我们每一次经济走出低谷，实现新一轮经济增长，其实都与供给侧结构性改革密不可分。

　　■ 需求侧管理和供给侧管理是宏观经济调控的两个基本手段，前者重点是解决总量性问题，后者重点是解决结构性问题。在不同的历史阶段，是以供给侧为重点还是以需求侧为重点，取决于当时的宏观经济形势。

　　■ 推动供给侧结构性改革要有底线思维，就是要坚决守住增长和民生两条底线，瞄准既能有效提高供给也能在短期增加总需求的领域精准发力，在保持经济中高速增长的同时重视促进就业等民生改善，确保在“十三五”时期实现全面建成小康社会奋斗目标。

　　■ 供给侧结构性改革，就是用改革的办法推进结构调整，减少无效和低端供给，扩大有效和中高端供给，增强供给结构对需求结构的适应性和灵活性。目前，我国经济运行总体平稳，可用的供给侧政策工具很多，关键在于提高整体协同性。

　　中央经济工作会议强调，要在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，增强经济持续增长动力，推动我国社会生产力水平整体改善，努力实现“十三五”时期经济社会发展的良好开局。推进供给侧结构性改革，是以习近平同志为总书记的党中央深刻把握国内外发展大势基础上对经济治理理念的重大创新，对于解决困扰我国经济发展的重大结构性问题意义重大。

　　一、供给侧结构性改革的根本目的是形成经济增长新机制

　　从理论上讲，经济增长表现为生产要素投入数量的增加和效率的改善。当人均收入水平较低时，可以主要依靠要素投入数量的增加实现经济增长。当人均收入水平达到一定程度时，保持经济增长就需要靠生产要素效率的持续改善来实现。从目前我国经济增长所面临的问题看，主要依靠要素投入数量的增加实现经济增长的空间已很小，通过生产要素效率的改进培植经济增长新动力则是必然选择。

　　改革开放以来，我国经济持续了30多年的高增长，主要解决的问题是总量供给不足，需求侧管理功不可没。但仔细回顾一下，以往我们每一次经济走出低谷，实现新一轮经济增长，其实都与供给侧结构性改革密不可分。比如，上世纪90年代末亚洲金融危机发生后，我国主要通过深化国企改革和抓住加入WTO的机遇扩大对外开放，成功抵御危机冲击，实际上就是一种供给侧改革。

　　当前，应对新常态下中国经济增长所面临的重大挑战，仍需要从供需两端发力，但重点要着眼于提高生产能力和全要素生产率，大力推进供给侧结构性改革，培植经济增长新动力和新优势。应当指出的是，供给侧结构性改革重在解决中长期经济增长所面临的突出问题。因此，必须保持战略定力，既要确立必胜信念，又要充分估计所面临的困难，从实现“两个一百年”奋斗目标的高度理解和把握供给侧结构性改革的实质，确保改革沿着正确方向深入推进，使我国经济在较长时间里保持中高速增长。

　　二、供给侧结构性改革的着眼点是解决重大结构性问题

　　需求侧管理和供给侧管理是宏观经济调控的两个基本手段，前者重点是解决总量性问题，后者重点是解决结构性问题。在不同的历史阶段，是以供给侧为重点还是以需求侧为重点，取决于当时的宏观经济形势。

　　当前，影响中国经济中高速增长的重大结构性问题主要有四个：一是投资与消费比例不合理;二是三次产业结构不合理;三是收入分配结构不合理;四是总需求结构不合理。以前，我们主要是通过增加需求来解决结构性问题，每当经济出现增速下降时，我们就习惯于通过财政政策和货币政策等需求侧管理工具来应对，也确实产生了立竿见影的效应。比如，消费需求相对下降时，通过增加投资来调节;外部需求不足时，通过扩大内需来调节。即使对产业结构不合理、收入分配差距扩大等重大结构性问题，也通常能通过扩大需求政策，在高速增长过程中得到一定程度的缓解。这就导致了各级政府对需求侧管理的过度依赖。

　　但是，当经济发展进入新常态后，增速必然有所下降，重大结构性问题也就无法通过高速增长得到缓解，反而在经济出现下行压力时更为突出。特别是近两年来，由结构性问题所导致的产能过剩严重、杠杆率高企、经济风险上升等问题集中出现，对我国经济持续稳定增长构成了重大制约。表面来看，这些重大结构性问题主要反映在需求侧，但其根源在供给侧，反映的是经济再平衡能力较弱。比如，投资与消费的比例不合理，反映的是国内供给体系无法满足居民消费需求变化;三次产业结构不合理，反映的是我国生产供给过度依赖出口需求，因为可贸易品通常为制造业产品;收入分配结构不合理，反映的是我国的粗放型经济发展方式，资本在初次分配中占比过高。这些问题的存在，根源在于我国经济在规模不断扩张的同时，供给结构跟不上需求结构变化，经济缺乏实现自我修复和平衡的弹性。要适应新常态，就必须改变以需求侧为重点的政策取向，在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，关键是去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板。

　　三、供给侧结构性改革的底线目标是确保在保持中高速增长的同时改善民生

　　2012年以来，我国经济增速不断下行，是改革开放以来时间最长的一次经济回落。经济增速的下降，尽管是中国经济发展进入新常态的必然结果，但如果经济增速下降幅度过大，就会带来一系列民生和社会问题。因此，确保增长和民生的底线是当务之急。

　　需求侧管理的主要政策目标是熨平经济周期，但由于导致当前经济下行的主要根源在供给侧，传统的需求政策的边际效应会加速衰减。供给侧管理的主要政策目标是提升经济的潜在产出水平，但它对总需求也具有一定的调节作用。因此，在供给侧发力，不但能有效促进长期经济增长，也能兼顾到短期总需求不足问题。供给侧结构性改革，既要尽量解决供给与需求的“错配”问题，也要适当扩大总需求，以确保稳增长和保民生的底线。

　　就我国经济运行现状看，既能有效提高供给也能有效增加总需求的政策工具很多。比如，近三年来中央出台的一系列简政放权政策，有助于减少交易成本，提高总供给水平;同时也能提高大众创业、万众创新的积极性，增加投资需求。推动供给侧结构性改革要有底线思维，就是要坚决守住增长和民生两条底线，瞄准既能有效提高供给也能在短期增加总需求的领域精准发力，在保持经济中高速增长的同时重视促进就业等民生改善，确保在“十三五”时期实现全面建成小康社会奋斗目标。

　　四、供给侧结构性改革成功的关键是提高改革措施的整体协同性

　　供给侧结构性改革，就是用改革的办法推进结构调整，减少无效和低端供给，扩大有效和中高端供给，增强供给结构对需求结构的适应性和灵活性。目前，我国经济运行总体平稳，可用的供给侧政策工具很多，关键在于提高整体协同性。

　　一是加强供给侧与需求侧管理的协同性。强调供给侧结构性改革，并不是要放弃需求侧管理，而是要提高两者的协同性。从以往实践看，供给侧政策与需求侧政策存在一定程度的对立性，如降低企业税负作为供给侧政策客观上要求降低财政支出，但需求侧财政政策的实施又要求提高财政支出。因此，在当前的实践中加强供给侧与需求侧管理的协同性至关重要。提高两者的协同性，关键在于做好结构性文章，一方面将结构性税收政策与结构性财政政策相结合，另一方面将货币政策的总量管理与结构性放松相结合。具体而言，对税收边际成本高、税收弹性大的领域，如小微企业，应采取结构性减税政策，促进大众创业、万众创新，激发亿万群众的创造活力，加速劳动力资源的重新配置。对税收边际成本低、税收弹性小的领域，如垄断性行业，可采取适当增税的方法，达到稳定各级财政、增加财政政策空间的效果。财政政策方面，主要投入方向应从铁路、公路、机场等传统基础设施行业转向军工、网络信息基础设施、农村交通水利、城乡教育卫生以及前景广阔的城乡养老服务业，这不但有助于逐步淘汰水泥、钢铁、煤炭等传统行业中的落后产能，同时有助于刺激高新技术、生物信息以及现代服务业的发展。货币政策方面，由于货币总量规模较大，继续全面放松不利于存量的调整和优化，并且大量流动性一旦进入实体经济，就存在引发恶性通货膨胀的风险，应继续坚持定向调控，实行结构性定向放松政策。

　　二是加强短期和中长期政策的协同性。一方面，加强力度上的协同性。由于供给侧政策通常具有较长的时滞效应，短期政策在力度上宜大不宜小、宜快不宜慢、宜透明不宜遮掩。中长期政策要稳，相机渐进调整，以稳定全社会的经济预期。另一方面，加强目标上的协同性。由于供给侧与需求侧的政策效应存在对立的一面，各项政策要紧紧围绕推动我国社会生产力水平实现整体跃升来制定，促进全社会创新能力不断提高，促进生产要素的优化配置，促进人民生活水平持续改善。需要注意的是，无论是什么样的供给侧政策，都应力求在全社会形成正确的预期。尤其是一些事关我国长远发展全局的改革举措，应以提高生产要素供给效率为核心目标，不能因为经济的短期波动而轻易变向。

　　三是加强解决重点领域突出问题与全面深化改革的协同性。当前，供给侧结构性改革要注重“三个结合”。第一，把解决突出问题与完善市场机制结合起来。供给侧之所以存在一些突出问题，主要原因在于生产要素配置存在严重扭曲，阻碍了经济活力的有效释放和生产力水平的有效提高。推进供给侧结构性改革，应加快建设统一开放、竞争有序的市场体系，着力清除市场壁垒，提高资源配置效率。比如农村改革，重点就是要在坚持土地集体所有制前提下，深化土地制度改革，优化土地资源配置;深化户籍制度改革，有序推进农业转移人口市民化，促进劳动力跨地区跨部门流动。第二，把解决突出问题与政府职能转变结合起来。由于财政分权体制的存在，地方利益与中央政策难免出现不一致的情况，在一定程度上影响着宏观政策的实现效果。例如，目前经济中存在的大量落后产能，主要是因为地方政府从本地利益出发，盲目引进投资的结果。因此，解决当前供给侧的突出问题，必须推动政府职能转变，在继续推动简政放权改革基础上着力深化财政体制改革，通过财权和事权的调整，合理设置地方收入税种，形成对地方政府行为的正向激励机制，使地方政府从增长依赖症中解脱出来，更加关注辖区内公共产品供给和经济增长的质量效益。第三，把解决突出问题与垄断行业改革结合起来。在理论上，企业无论大小，生产成本由其技术管理水平所决定，而交易成本与流通成本并不能被企业所左右。目前，中国企业尤其是中小企业经营成本高，主要表现为交易成本和流通成本双高上。对于交易成本过高问题，中央高度重视，出台了一系列简政放权举措，其政策效应将逐步显现。现在的问题是，企业的流通成本过高现象仍很突出，迟迟得不到解决。因此，要降低流通成本，必须加快垄断行业改革，使这些行业的定价机制合理化。

文/沈坤荣